Indrit Vokshi, qershor 2016
I. HYRJE
Historia e shtetit shqiptar është e varfër në kuptimin e pluralizmit politik. Me përjashtim të një periudhe në vitet 1920-1923, kur në Shqipëri kanë ekzistuar dy parti kryesore, Partia Popullore e kryesuar nga Theofan Stilian Noli dhe Partia Përparimtare e kryesuar nga Mehdi Frashëri, deri në vitin 1991 nuk gjejmë bashkëjetesë paqësore partish apo organizatash konkurente. Janë krijuar parti si Partia Fashiste në 13 prill 1939, më pas Partia Komuniste, Balli Kombëtar e Legaliteti. Por megjithketë jeta politike shqiptare nuk ka funksionuar mbi pluralizëm e konkurencë politike në kuptimin ligjor e kushtetues. Ajo pothuajëse gjatë gjithë shekullit ka qenë e dominuar vetëm nga një grupim i cili ka vendosur dhe forcuar hegjemonine e tij duke mos lejuar ekzistencën e grupimeve të tjera.
Kësisoji, nuk ka pasur legjislacion mbi partitë politike, sepse nuk ka ekzistuar çështja që do të diktonte hartimin dhe miratimin e legjislacionit në ketë lëmi. Për herë të parë pas shumë dekadash, si rrjedhojë e zhvillimeve politike në Europë, zhvillime të cilat identifikohen me shembjen e Murit të Berlinit, shpërbërjes së Bashkimit Sovjetik dhe rrëzimin e diktaturave komuniste në Europën Lindore, edhe në Shqipëri u çel një Erë e Re: Pluralizmi Politik.
Me krijimin në datë 11 dhjetor të vitit 1990 të Partisë Demokratike të Shqipërisë dhe partive të tjera si ajo Republikane, Bashkimit Demokratik Kombëtar, Ekologjike etj. në Shqipëri, shfaqet pluripartiizmi dhe natyrshëm lind nevoja për ta rregulluar me ligje ushtrimin e veprimtarisë politike të partive.
II. ZHVILLIM
Deri më sot, në Shqipëri kemi 3 ligje “Për partitë Politike”. I pari ligj mbi partitë politike është ligji nr. 7502, datë 25.7.l991 “Për Partië Politike”. Ky ligj, pasi sanksionon perkufizimin klasik mbi partitë politike si bashkime njerëzish me ide të përbashkëta që kanë si synim pjesëmarrjen në organet e pushtetit shtetëror, thekson rëndësinë kushtetuese të partive politike, duke iu referuar “Ligjit për Dispozitat Kryesore Kushtetuese”. Pas Kushtetutës së vitit 1998 dhe themelimit të një rendi të ri institucional, parlamenti për t’iu përgjigjur ndryshimeve politike dhe ekonomike, miratoi një ligj të ri për partitë politike. Ligji nr. 8580, datë 17.2.2000 “Për Partitë Politike” rishpall të njejtat përkufizime për partitë politike, duke i ripërkufizuar si bashkime vullnetare të shtetasve mbi bazën e ideve, të bindjeve e të pikëpamjeve ose të interesave të përbashkëta politike, të cilët synojnë të ndikojnë në jetën e vendit nëpërmjet pjesëmarrjes në zgjedhjet dhe përfaqësimit të popullit në organet e zgjedhura të pushtetit. Ligji i tretë është ligji Nr.10 374, datë 10.2.2011. Ky ligj bën plotësimet e nevojshme në ligjin nr. 8580, datë 17.2.2000 “Për Partitë Politike. Për të dalluar karakteristikat, të përbashkëtat dhe veçantitë e këtyre ligjeve, do t’i analizojmë mëposhtë.
Në lidhje me formimin e partive, në nenin 10 të ligjit nr. 7502, datë 25.7.l991, sanksionohet se kërkesa për formimin e një partie politike duhet të nënshkruhet të paktën nga 300 vetë. Kurse në ligjin nr. 8580, datë 17.2.2000 “Për Partitë Politike” neni 10, numri i nënshkruesve kërkohet të jetë jo më pak se 500 shtetas shqiptarë, pra kemi një rritje të kërkesës.
Numri i nënshkruesve që kërkohen, rritet më shumë me ligjin Nr.10 374, datë 10.2.2011, në nenin 2 të tij, sanksionon se për formimin e një partie politike, nevojitet nënshkrimi i 3000 anëtarëve themelues, të cilët përveç emrit dhe mbiemrit, duhet të paraqesin edhe numrin personal të tyre. Kërkesa për numrin personal është një kërkesë ligjore shtesë e cila nuk parashikohet në ligjet e mëparëshme edhe pse në njëfarë mënyre ajo vetëkuptohet.
Përsa i përket institucionit prej të cilit grupimet fitojnë legjitimitetin si parti, në nenin 8 të ligjit nr. 7502, datë 25.7.l991 , sanksionohet se shtetasit që dëshirojnë të formojnë parti politike detyrohen t’i drejtojnë kërkesë Ministrisë së Drejtësisë duke paraqitur dokumentacionin përkatës (programin dhe statutin, ose rregulloren e partise). Ndërsa me ligjin nr. 8580, datë 17.2.2000 “Për Partitë Politike”në nenin 9 të tij, përcaktohet Gjykata e Shkallës së Parë e Rrethit të Tiranës. Sipas të tre ligjeve, në dokumentet e formimit të partisë paraqiten emërtimi dhe selia e partisë, qëllimi dhe detyrat e saj, si dhe burimet e financimit. Kurse përsa i përket ndalimit për të krijuar parti politike, të tre ligjet sanksionojnë pothuajëse ndalesa të njejta për krijimin e partive politike dhe këto ndalesa lidhen më qëllimet dhe mjetet e partive.
Për të garantuar paqen dhe qetësinë sociale dhe për të mos lejuar hedhjen e themeleve të ndonjë konflikti civil, ligjet ndalojnë krijimin e partive të cilat synojnë t’i arrijnë qëllimet me mjete të dhunshme, ndalojnë krijimin e partive të cilat në themel të propogandës kanë qëndrimet rraciste, që nxisin urrejtjen kombëtare, që kanë karakter totalitar dhe funksionojnë në mënyrë jodemokratike.
Ajo që të tërheq vëmendjen, është pika d) e nenit 6 të ligjit nr. 7502, datë 25.7.l991, në të cilën sanksionohet ndalesa për të krijuar parti politike me baza etnike, fetare apo krahinore. Mesa duket, qëllimi i legjislatorit ka qenë ruajtja e “Unitetit të popullit” sipas konceptit të atëhershëm. Por me kalimin e viteve dhe me ndryshimin e koncepteve, me ndërveprimin politik e kulturor të Shqipërisë me vendet e tjera, është pranuar se edhe minoritetet mund të krijojnë organizatat e tyre politike përfaqësuese. Ndaj në ligjet e mëpasme mbi partitë politike, nuk haset një normë e tillë.
Në ligjin nr. 7502, datë 25.7.l991 u bënë disa ndryshime në nenin 6 pika b) me anë të një ligji tjetër, atij nr.7591, datë 16.7.1992 ku u sanksionua se nuk lejohet krijimi dhe ndalohet ekzistenca e një partie politike: “Kur qëllimet e veprimtaria e saj kanë karakter antikombëtar, shovinist, racist, totalitarist, fashist, stalinist, enveristo-komunist dhe marksist-leninist”. Ky ndryshim u pasua me një urdhër të Ministrit të Drejtësisë (urdhëri nr.43/2, datë 17.7.1992) me të cilin urdhërohej nxjerrja jashtë ligjit e Partisë Komuniste të Shqipërisë. Urdhër i cili u bë shkak për të iniciuar gjykimin e parë kushtetues në lidhje me partitë politike.
Kështu, Kryesia e Partisë Komuniste të Shqipërisë iu drejtua Gjykatës Kushtetuese me një kërkesë ku i kërkonte deklarimin anti-kushtetues të ligjit nr.7591, datë 16.7.1992, për ndryshimin e përmbajtjes së gërmës “b” të nenit 6 të ligjit “Për Partitë Politike” dhe, anullimin e urdhërit nr.43/2, datë 17.7.1992, të Ministrit të Drejtësisë për nxjerrjen jashtë ligjit të Partisë Komuniste të Shqipërisë.
Gjykata Kushtetuese me vendimin Nr. 7, datë 16.9.1992 e rrëzoi kërkesën e Kryesisë së Partisë Komuniste të Shqipërisë me argumentin se: “Moslejimi me ligj i krijimit dhe veprimtarisë së partive politike, kur qëllimet dhe veprimtaria e tyre kanë karakter antikombëtar, enveristo-komunist, marksist-leninist etj, nuk vjen në kundërshtim me parimin e pluralizmit partiak. Sipas Dispozitave Kryesore Kushtetuese, Republika e Shqipërisë është shtet juridik dhe demokratik. Nga kjo del që qëllimet dhe veprimtaria e partive politike duhet të zhvillohen vetëm mbi parime demokratike. Nuk mund të lejohet veprimtaria e partive politike që kanë në themel parime antidemokratike, si rrëzimin me dhunë të rendit kushtetues, heqjen dhe kufizimin e lirive demokratike të shtetasve, diktaturën e proletariatit, luftën e klasave etj.”1 Ndërsa deklaroi moskompetencën në lidhje me kërkesën për anullimin e urdhërit të Ministrit të Drejtësisë.
Një institut tjetër ligjor në ligjet për partitë politike është edhe tërësia e normave që rregullojnë funksionimin financiar të partive; mjetet, ndihmat dhe financimet nga ana e shtetit. Kështu, në ligjin nr. 7502, datë 25.7.1991,në nenin 17, parashikohet se partitë politike janë persona juridikë. Ato kanë pasuri për kryerjen e veprimtarisë së tyre. Kanë shtypin, mjetet e propogandës dhe institucionet përkatëse realizuese.
Më poshtë në nenin 18 sanksionohet se burimet financiare përbëhen nga kuotat e anëtarësisë, çdo pasuri e fituar në mënyrë të ligjshme, të ardhurat nga veprimtaria social-kulturore dhe ndihma financiare e përcaktuar nga buxheti i shtetit të miratuar me ligj nga Kuvendi Popullor. Kjo konfirmohet edhe me nenin 17 të ligjit nr. 8580, datë 17.2.2000 kurse në nenin 5 të ligjit Nr.10 374, datë 10.2.2011, me qëllim për t’iu përgjigjur të rejave, intesnifikimit të mardhënieve ekonomike dhe afrimin e partive me biznesin, është zgjeruar përkufizimi duke parashikuar se burimet financiare dhe materiale të partive politike përbëhen nga kuotat e anëtarësisë, nga fondet publike, duke përfshirë edhe ndihmën financiare në masën e caktuar në Buxhetin e Shtetit të miratuar me ligj nga Kuvendi, fondet jopublike, të cilat janë dhurimet financiare, dhurimet në natyrë, shërbimet, sponsorizimet, kreditë apo garancitë e ndryshme, si edhe çdo transaksion tjetër financiar.
Në nenin 19 sanksionohet se Shteti ndihmon gjithashtu materialisht partitë politike në kohën e krijimit të tyre. Ndërsa në nenin 20 sanksionohet se për partitë politike të sapo krijuara, masa e ndihmës financiare e materiale fillestare shtetërore përcaktohet nga Këshilli i Ministrave mbi bazën e numrit të anëtarëve dhe shtrirjes territoriale të partive. Ndihmat financiare janë jo më shumë se 2 për qind e buxhetit vjetor të caktuar për financimin e partive.
Më poshtë, ndalohet ndihma financiare nga qeveri apo ente të huaja por lejohen dhuratat dhe ndihmat që vijnë nga parti ose bashkime ndërkombëtare partish, nga organizata e fondacione politike, vendase e të huaja, si dhe nga individë, persona fizikë e juridikë privatë vendas.
____________________
1. Gjykata Kushtetuese, vendim nr. 7, datë 16.9.1992
2. Ligji nr 10374, datë 10.2.2011, “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin nr. 8580, datë 17.2.2000 “Për Partitë Politike”, të ndryshuar.
E në lidhje me kontrollin e financave, me ligjin nr. 7502, datë 25.7.1991 “Për Partitë Politike”, në nenin 26 të tij, sanksionohej se në fund të vitit kalendarik, partitë paraqesin raportin e veprimtarisë së tyre ekonomiko financiare, i cili shqyrtohet nga një komision ekspertësh i ngritur për këtë qëllim nga Kuvendi Popullor. Ky komision ka të drejtë të kontrollojë të gjithë veprimtarinë ekonomiko financare të partive. Raporti përfundimtar i këtij komisioni i paraqitet Kuvendit Popullor.
Ndërsa neni 23 të ligjit nr. 8580, datë 17.2.2000 sanksionohet se Kontrolli i Lartë i Shtetit është organi kompetent i ngarkuar me funksionin e kontrollit financiar mbi partitë. Ky kontroll nuk do të kufizohet vetëm në pjesën e buxhetit të partive që sigurohen nga fondet publike, por do të mbulojë edhe dhuratat dhe ndihmat e përfituara në rrugë të tjera. Kontrolli i Lartë i Shtetit ka të drejtë të ushtrojë kontroll financiar mbi partitë politike para dhe pas fushatave elektorale.
Siç mund të vërehet, financat e partive jo vetëm vlerësohen si të një rëndësie të veçantë aq sa përcaktohet Kontrolli i Lartë i Shtetit si institucioni që do t’i auditojë por, zgjerohen edhe garancitë, sepse kontrolli nuk kufizohet vetëm në pjesën e buxhetit që do të sigurohet nga fondet publike. Ndërsa ligji Nr.10 374, datë 10.2.2011 “Për disa shtesa dhe ndryshime në ligjin Nr. 8580, datë 17.2.2000 të ndryshuar” në nenin 15/2, përcakton Komisionin Qendror të Zgjedhjeve si organin përgjegjës për monitorimin dhe mbikëqyrjen e financimit të partive, sipas rregullave të atij ligji. Komisionit Qëndror mund edhe të mos përcaktohej si institucion që mbikqyr financat e partive por kjo kopetencë t’i mbetej Kontrollit të Lartë të Shtetit, jo vetëm prej ekspertizës më cilësore në fushën e financave dhe largësisë më të madhe politike nga partitë por edhe për t’i trajtuar partitë si pjesë më integrale të institucioneve kushtetuese të shtetit, të cilat kontrollohen financiarisht nga Kontrolli.
Ndërsa në aspektin e jurisprudencës kushtetuese, përveç vendimit të vitit 1992, Gjykata ka marrë edhe 2 vendime të tjera. Kështu me vendimin nr. 32, datë 21.06.2010 (V – 32/10) me kërkues Partia Bashkimi Popullor i Pensionistëve Shqiptarë dhe me subjekte të interesuara Kuvendin dhe Këshillin e Ministrave, Gjykata ka shfuqizuar si të papajtueshëm më Kushtetutën të nenit 68 të ligjit nr.10019, datë 29.12.2008 “Kodi Zgjedhor i Republikës së Shqipërisë” të fjalisë: “Listat e kandidatëve për Kuvendin, të paraqitura nga partitë politike, të cilat nuk zotërojnë asnjë mandat në Kuvend, duhet të mbështeten nga jo më pak se 10000 zgjedhës.” Dhe shfuqizimin si të papajtueshëm me Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë, në nenin 71 të Kodit Zgjedhor, të fjalisë: “Zgjedhësit depozitojnë në mënyrë individuale nënshkrimet e tyre për mbështetjen e kandidatit të propozuar nga një grup zgjedhësish apo për partitë dhe koalicionet e parashikuara në nenet 68 dhe 69 të këtij Kodi në KQZ apo përpara noterit.” Gjykata, ka gjykuar se gjendemi përpara një kufizimi të pjesëmarrjes në mënyrë të barabartë të partive në zgjedhje. Ky kufizim, për rrjedhojë, ka ndikimin e tij negativ edhe për funksionimin e pluralizmit, parim i mbrojtur nga neni 3 i Kushtetutës. Gjykata ka vlerësuar se nuk ka asnjë arsye të dukshme kushtetuese për të krijuar një dallim të këtij dimensioni (joproporcional) ndërmjet partive politike, kandidatët e të cilave janë zgjedhur në
Kuvend (partitë parlamentare) dhe partive të tjera (joparlamentare), çka realisht bëhet përmes neneve 68 e 71 të Kodit Zgjedhor (2008).3
____________________
3. Gjykata Kushtetuese, Vendim nr. 32, datë 21.06.2010 (V – 32/10)
Gjykata Kushtetuse në një tjetër vendim, vendimin nr. 28 datë 09.05.2012 (V-28/12), me kërkues subjektin politike Partia Bashkimi Popullor i Pensionistëve Shqiptarë, ka vendosur shfuqizimin si të papajtueshme me Kushtetutën e Republikës së Shqipërisë të pikave 4 dhe 6 të nenit 70 të ligjit nr.10019, datë 29.12.2008 “Kodi Zgjedhor i Republikës së Shqipërisë”. Ka vendosur edhe rrëzimin e kërkesës për shfuqizimin, si të papajtueshëm më Kushtetutën të nenit 87 të Kodit Zgjedhor.
Gjykata ka arsyetuar se “Bazuar në përmbajtjen e pikave 4 dhe 6 të nenit 70 të Kodit Zgjedhor, Gjykata vlerëson se gjendet përpara një kufizimi të pjesëmarrjes së barabartë të partive në zgjedhje dhe, në këto kushte, detyrë e saj është të vlerësojë nëse ky kufizim është proporcional me qëllimin që kërkohet të arrihet. Ajo rithekson se parashikimi i kritereve të tilla apo dhe përcaktimi i numrit të nënshkrimeve që duhet të mblidhen mbetet një atribut i ligjvënësit, por ky përcaktim duhet të jetë i drejtë. Detyrimi për të mbledhur një numër të caktuar firmash për të paraqitur kandidaturën është teorikisht në përputhje me parimin e votimit universal, por ky detyrim nuk duhet të pengojë kandidatët të vendosin kandidaturat e tyre. Konkurrimi i lirë ndërmjet partive është një shfaqje e drejtpërdrejtë e natyrës pluraliste të shoqërisë demokratike dhe është pikërisht mbrojtja e pluralizmit në jetën politike që ka kuptim për vetë ekzistencën e kësaj shoqërie. Gjykata thekson se çdo kufizim i drejtpërdrejtë ose i tërthortë mbi barazinë e partive në konkurrimin zgjedhor nuk duhet të ketë një pasojë diferencuese ose të përbëjë një trajtim preferencial për disa parti, ose të ndalojë pjesëmarrjen e partive politike në konkurrimin zgjedhor. Bazuar në standardet e trajtuara më sipër, ajo vlerëson se nuk rezultojnë arsye të përligjura kushtetuese për të krijuar një dallim të këtij dimensioni ndërmjet partive politike, kandidatët e të cilave janë zgjedhur në Kuvend (partitë parlamentare) dhe partive të tjera (joparlamentare), çka realisht bëhet përmes nenit 70 të Kodit Zgjedhor. Një rregullim i tillë nuk justifikohet me ndonjë interes publik, me pengimin e fragmentarizmit të tepruar të partive politike dhe as me synimin për të siguruar kandidatura serioze në zgjedhje ose përjashtimin e atyre që nuk kanë mundësi suksesi dhe, për pasojë, është joproporcional. Për sa më sipër Gjykata vlerëson se pretendimet e kërkuesit në lidhje me nenin 70, pika 4 dhe 6, të Kodit Zgjedhor janë të bazuara dhe këto dispozita duhet të shfuqizohen si të papajtueshme me Kushtetutën. 4
Ndërsa në lidhje me nenin 87 të Kodit Zgjedhor, Gjykata e ka rrëzuar pretendimin e palës kërkuese për antikushtetuetshmëri duke arsyetuar se është e drejtë e ligjvënësit të përcaktojë me ligj sasinë e buxhetit të shtetit që do të ketë destinacion financimin e partive politike. Ligjvënësi e ka lidhur shpërndarjen e këtyre fondeve me rezultatin e zgjedhjeve dhe numrin e mandateve përfaqësuese në Kuvend, sepse kjo reflekton pozicionin real të një partie politike dhe veçanërisht shkallën e pjesëmarrjes në pushtetin legjislativ.
____________________
4. Gjykata Kushtetuese , Vendim nr. 28 datë 09.05.2012
(V-28/12)
III. PËRFUNDIM
Sistemi demokratik nuk mund të kuptohet pa ekzistencën e partive politike. Pushtet ka në çdo vend, kurse opozitë ka vetëm në ato vende që kanë zgjedhur rrugën e lirisë politike, ekonomike dhe sociale. E në një kuptim, të drejtat e opozitës dhe opozitarizmit ndaj pushtetit, janë metri që mat i nivelin e lirisë së një shoqërie. Shqipëria, si vend me demokraci embirionale ka nevojë të tentojë drejt përmirësimit dhe përsosjes së mekanizmave ligjore-institucionale me qëllim për të garantuar paqen shoqërore fillimisht dhe, mandej edhe hapsirën e nevojshme që individët të munden të shpërfaqin dhuntitë dhe talentin e tyre në çdo fushë të jetës. Ndaj partitë politike nuk duhen konceptuar si grupime të cilat sundojnë mbi shoqërinë por si instrumente në shina kushtetuese nëpërmjet të cilave shoqëria ka mundësi të qeverisë vetveten. E në ketë qëllim, Gjykata Kushtetuese ka një rol thelbsor, sepse ajo me interpretimin që i bën Kushtetutës, kontribuon cilësisht në moslejimin pabarazive, në ruajtjen e rendit juridik dhe shmangien e konflikteve që mund të lindin prej diskriminimit të njërës palë ndaj tjetrës.